兩岸直航與國防安全

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發表於 06-6-18 11:22:25 |只看該作者 |降序瀏覽大字中字小字正體化简体化

兩岸直航與國防安全（作者：空軍備役上校　陳偉寬）

提要

一、政府在施政及提昇國家競爭力的同時，為了獲得國家安全與社會安定，必須對外來武力威脅採取有效的防衛措施。
二、中共對我國家安全的主要威脅包括對我外交封鎖、經貿競爭、破壞社會秩序與軍事威脅等，此等咸對我構成立即而顯著的威脅，其中又以中共之軍事行動最具威脅。
三、近年來中共之軍事發展，擴充軍備外，已先後完成軍隊之精簡、組建應急機動部隊、完成東南沿海戰備建設、武器裝備的研改以及對台作戰各種指管通情系統之建立，其在政治談判無望或統戰無效後，運用軍事手段解決國家統一問題並非不可能。
四、對於兩岸直航中共明知我政府不可能在現況下開放，但仍不斷以統戰手法對國際宣傳，同時壓迫我政府，究其著眼與影響，歸結有破壞我國國際形象矮化我政府等四項。
五、兩岸直航未來將會面對法律障礙可能有：(一)國籍與國旗(二)證件相互承認(三)法律適用與糾紛處理等諸多問題。
六、現階段中共仍對我有敵意及軍事威脅情況下，兩岸直航勢將對我國家及國防安全產生嚴重影響，並有利中共擴張其海、空域等。
七、在中共仍對我缺乏誠意及善意，缺乏平等與互惠之情況下，政府基於國家主權與尊嚴、人民權益與福祉，也基於國防安全，故政府迄今仍無法開放直航。

前言
咸知國家安全的目的是政府為其人民提供安全無懼的生活環境，為社會繁榮發展的基石，亦是國家永續生存與發展的基礎。是故政府在施政及提昇國家競爭力的同時，為了獲得國家安全與社會安定，必須對外來武力威脅採取有效的防衛措施。
基於民國76年後政府開放大陸探親以來，兩岸民間交流快速成長，近年來探親、觀光、體育、科技、文化交流及經貿往來更是頻繁，尤其大量台商近年在大陸設廠拓展市場之後，若僅就經濟層面而言，兩岸直航確有其需要；因此政府也一向主張在適當時機開放兩岸直航，惟兩岸迄今仍不能就直航取得共識，究其原因主要的關鍵為中共在政治上仍否定我為對等政治實體，並且一再聲稱「堅持不承諾放棄使用武力」，以致兩岸在直航上許多現實的問題無法解決，導致直航迄今仍無法實現。
或許很多人會問：「中共對我仍有敵意，不放棄武力犯台，與兩岸直航有何關係？」然就國家戰略之政治、經濟、心理層面探討，直航之影響實各有利弊，但就軍事層面上，在中共仍不放棄武力犯台之前提下，「直航」對我國家及國防安全確有重大威脅之顧慮，為本文研究的動機。
兩岸關係與國家安全
國防安全之確保是國家安全的基礎。基於使全民正確瞭解兩岸直航對我國家安全的威脅，即國防安全的顧慮，針對相關問題秉持客觀務實之態度，檢討分析直航對我國家安全及國防安全之影響及其影響程度，俾使全民正確了解在中共對我仍具敵意與未放棄武力犯台之狀況下，兩岸直航對我國家安全之影響深遠。
「沒有國家安全，就沒有一切」。國家安全狹義而言即為國防安全，以對抗外來的武力威脅為目的；而廣義的「國家安全」觀念，則包括了軍事與非軍事兩方面。國家之所以存在，其原始意義即在於「人們想要通過這樣的方式保全自己，並因此得到更滿意的生活；亦就是要使自己脫離戰爭的悲慘狀態。」因此在考慮我國家安全時，自不能脫離此一原始意涵。就目前而言，中共對我國家安全的主要威脅包括對我之外交封鎖、經貿競爭、破壞社會秩序與軍事威脅等，此等咸對我構成立即而顯著的威脅，其中又以中共之軍事行動最具威脅。而現階段我國的國家安全係著眼於：在憲法規範下，維護台灣地區領土完整、主權行使、經濟繁榮與社會安定之生存權利。
中共前國防部長遲浩田於其建軍68週年時曾揚言：「對台灣當局製造分裂中共軍方不會坐視」{1}長期研究中共及兩岸關係的政大教授趙春山曾言：「對中共犯台能力抱持疑慮的人，顯然低估了敵人。」{2}「中央對台辦公室」前主任王兆國亦提到：「兩岸對峙局面絕對不會拖到2010年後。」{3}；咸知我國現階段之國家安全威脅最具威脅者即為中共武力侵犯，明言之，即為兩岸之發展與互動關係。一旦兩岸之良性互動中止或台灣內部出現不穩定之政治發展，中共即可能對台動武。因此政府在考量中共仍對我深具敵意及軍事威脅情況下，直航將對我有形之軍事戰力與無形之精神戰力產生直接且深切之衝擊與影響，因此政府為維護我國國家安全而無法在現況下開放兩岸直航。
曾任中華民國工商協進會理事長辜濂松即指出：「三通必須從國家觀點來思考，亦就是要想清楚兩岸三通之後，究竟有甚麼好處？一切必須以國家安全為考量，一旦國家不存在了，怎麼會有企業呢？……三通可以節省不少成本，但這些多是私人利益，對國家整體來說並沒有幫助」{4}。
為使全民更了解中共對我之軍事威脅，及在敵意未消除前貿然開放直航，對國家安全與國防安全上產生之確實影響，將於其後詳述之。盼能使全民正確了解在中共對我仍具敵意與武力威脅情況下，直航對我方產生哪些重大與不利之影響；如無視於其影響而貿然開放直航，則無異自豎白旗，自行勒殺國家尊嚴與斷送全體國民多年辛苦耕耘獲得之所有成果。
中共對台武力威脅背景與犯台方式在「軍委擴大會議」中，將國家基本戰略方向由原來的「三北」調整為「四海」，並置重點於東南沿海：「要把東南沿海作為未來軍事鬥爭的重點方向」{5}。共軍為達成其戰略目標，近年來更不斷研擬各種攻台作戰方案，並藉實兵演習來恫嚇台灣、威脅我國的安全。充分顯示中共對我侵犯之強烈意圖，並未因世界局勢和緩，及我政府之善意而有所改變。
對於中共以武力犯台，吾人必須認清中共對國家主權的態度，中共向來對國家主權之爭從不手軟，從中蘇珍寶島衝突、中印邊界戰爭、懲越戰爭等即可明顯看出中共從不允許其他國家挑戰其國家主權；「中國的國防白皮書」即指出：「中共實行防禦性的國防政策……始終把維護國家的主權統一領土完整和安全放在第一位」{6}。同時由中共軍方強烈的民族主義狂熱來觀察，更是不排除其有對台灣用武之可能。一旦決定以武力犯台時，在軍事性手段方面依我國防白皮書研判有如下方式：
一、以武力突擊奪取金馬諸外島迫我政府談判或進一步對台動武。
二、運用海、空軍兵力長期封鎖台灣海空域，孤困台灣經濟與民生迫我政府投降。
三、以飛機、飛彈甚至戰術性核武攻擊台灣以戰逼和。
四、以正規、非正規配合多點登陸直接三棲進犯奪取台灣。
五、由空中、海面滲透突擊部隊，攻佔戰略要域配合島內接應，挾持政府官員、破壞國軍作戰指管通情系統及交通、電訊設施，迫政府投降同時實施正規軍事突擊作戰。
至於中共以非軍事之手段犯台，現階段其運用方式，概有下列數種方式或同時進行：
一、在國際社會加強孤立我國之外交地位，矮化台灣在國際社會之身分，進而封殺生存空間。
二、引誘台商至大陸經濟投資，使之成為牽制我國政策及掌握經濟發展之重要力量。
三、利用統戰手法不斷升高對立緊張，誘惑談判，造成台灣人民心理之緊張、鬆懈、瓦解。
四、利用滲透、分化手段先顛覆台灣內部，造成社會動亂，再運用其他手段配合、亂中取勝。
綜觀近年來中共之軍事發展，在軍事手段方面，除持續增加軍費、擴充軍備外，已先後完成部分部隊之精簡、組建應急機動部隊、完成東南沿海戰備建設、武器裝備的研改以及對台作戰各種指管通情系統之建立，並再與俄羅斯簽訂「邊境裁軍協定」後，將軍事建設重點轉移至大陸東南沿海{7}，其在政治談判無望或統戰無效後運用軍事手段解決國家統一問題並非不可能。
中共對直航策略運用及其意涵
中共曾在總結它奪取大陸政權經驗時，把「統戰、黨的建設、武裝鬥爭」視為三大法寶{8}，因此，在收回港澳之後對台統戰將視其工作重點；分析其策略運用可分為三步驟：
第一步：希望兩岸能坐下來談。
第二步：設法敲開台灣的大門、促成兩岸直接三通雙向交流。
第三步：造成雙方官方的接觸。
顯然的中共對台第一步已經邁出，所以其正亟思如何走下一步，最重要的便是設法打破我方之「三不政策」，來模糊我政府與民間對立的大陸政策，以和戰兩手策略逐次破解我方的布局。
對於兩岸直航，中共明知我政府不可能在現況下開放，但仍不斷以統戰手法對國際宣傳，同時壓迫我政府，究其著眼與影響，歸結有下列四項：
一、破壞我國國際形象矮化我政府———
中共為在國際間建立開明進步形象及將兩岸通航之障礙推向台灣官方，一再向外強調「直航不要和政治聯繫在一起，而是經濟合作的關係。」且對國際間宣傳「中共談判大門永遠是開的」製造台灣為破壞「一個中國」或製造「兩個中國」的罪魁禍首，將談判受阻的原因歸咎於我國，其著眼藉此破壞我國國際形象；再者其歷年來對兩岸統一所提的建議包括民國80年9月葉劍英的「葉九條」、82年6月鄧小平的「鄧六條」及83年9月26日的「一國兩制」等建議，及明確規定：「在飛機外部標幟、艙內裝潢等均不得出現『中華民國』的稱號」{9}，可見其否定我為一獨立之政治實體及缺乏對我對等互惠之原則與事實，而刻意矮化我中華民國政府的地位。直言之，在雙方仍無法取得共識與諒解前，致造成兩岸通航仍無法實現，客觀檢討其原因，主要癥結仍在中共企圖藉直航降低及矮化我國的政治地位及國際人格；並藉直航逼迫我承認台灣為中國之地方政府，為其「一國兩制」打開通道。
二、藉由三通為統一創造條件———
「兩岸三通」為中共對台政策總體戰略中之重要環節，數十年來我政府始終對三通中之通航無法作具體回應，此中自有政府之考量，其原因之一即為針對中共之統戰策略。由早期中共對台貿易文件開宗明義即指出：「我對台灣貿易是台灣回歸祖國過渡時期的一種特殊形式貿易，是為了促進大陸和台灣的經濟連繫，為統一創造條件」的陳述可見一斑。儘管兩岸經濟貿易往來已極為密切，當年中共倡議之「三通」，也已間接完成者有二，因此現階段「通航」問題在中共對台政策的運作上亟欲突破，冀求通過經貿及民間交流兩條路線，逐步實現通過台灣民間基於現實利益的需求，以達「以商圍政」、「以民逼官」的兩線包抄和交叉運作策略，而最終用以獲得「以通促統」的政治目標及目的。正如我海基會許惠佑先生所言，中共對台談判策略的基調有三{10}，然其對台三通只是障眼法、是過程與手段，企圖引君入甕，其真正目的藉由三通為統一創造有利條件。
三、製造我民間與政府之對立———
中共一再向外強調「直航不要和政治連繫起來」，「雙方先行通航再說，可以兩門對開、兩馬先行」、「先貨後客」，其企圖均是以「小三通」為突破口，達到兩岸直接三通之局面，意圖掩飾、簡化、淡化通航的政治、法律、安全、經濟等問題，並強調是台灣商人強烈要求三通，並非只有大陸需求，其動機與著眼均在轉移問題焦點，製造民間與政府之對立及矛盾，離間政府與台商之間的關係，以遂行其「以通促統」兼併台灣之目的。中共更為了營造假象，先後公布「海峽兩岸間航運管理辦法」、復成立「閩台直航工作協調小組」，統籌各部門有關事務、並擴建廈門東渡港等一連串措施，已讓台灣民間感受到其積極之態度，而將兩岸無法直航之癥結歸咎於我方政府之阻撓。
四、打破國軍掌控台灣海峽優勢———
自民47年第二次台海危機後，中共在美國壓力下約束其海、空軍不得出海，自此台灣海峽已形同國軍勢力範圍。近50年來國軍有效提升預警處置時間，適時反應，不讓中共逾越雷池，其目的在確保台灣海峽。
然近年來，中共空軍戰力逐漸提升，且國際政治環境丕變，中共亟思打破此約束，因此不斷藉海空搜救、三軍合同演習，派其戰機及艦艇逾越其領域、進入海峽活動，其著眼即在試圖蠶食我海空域，打破國軍掌控台灣海峽勢力範圍，壓縮與影響我反應及生存空間，如對我發起突襲，我將喪失海峽預警及作戰縱深，戰術反應時間亦相對縮減，對國家安全及國防安全勢必產生鉅大影響。
直航政策之障礙探究
工商時報曾以「兩岸直航是前提，不是議題」的社論指出，開放直航的好處大家都已耳熟能詳，其中幾個較關鍵的地方︰第一，直航可以降低兩岸貨物與人員往來的運輸成本與時間；第二，直航可以讓台灣的人員、貨物、資金在兩岸之間自由流動，台灣才真正有機會成為亞太營運中心或運籌中心；第三，直航可使台灣經濟體系更加自由；第四，如儘快實現兩岸直航，真正展現出為了拚經濟而放棄意識形態的決心，這對於建立企業與民眾的信心會有極其關鍵的影響{11}。
既然兩岸直航有諸多益處，然政策之障礙究竟何在？首先92年8月12日，陳水扁總統拋出「直航三階段論」。3日後，行政院推出《兩岸直航評估報告》。正當我全體民眾對直航寄予厚望的時候，國防部日前提出有關兩岸直航的「28條款」安全評估，（如附件一）強烈要求兩岸任何航線不能東西向穿越臺灣海峽，「台海中線」不納入談判且必須維持現狀；直航班機應與軍方使用頻道有所區分，雙方民航單位必須根據國際現行規定，簽訂共同規範等。報告中強調，直航非一廂情願的事，必須建立在兩岸善意基礎之上。陸委會主委蔡英文在說明報告內容時也提醒說，如果中共對臺灣持續採取敵對做法，企圖持續藉「以通促統」、「以商圍政」來吸納臺灣的經濟力量，減損臺灣的主權地位，則推動直航，無疑將付出巨大的安全成本{12}。
其次，國防部表示對開放兩岸直航，應以「先南後北」、「定點定線」，且必須「循序漸進」為原則。國安局副局長王進旺則說，我國安局已將中國對直航策略、作法列為現階段情報蒐集的重點工作；部長湯曜明呼應這句話也透露，軍方從外島小三通裡「學到很多中國對我們的因應措施」{13}。湯部長針對中國敵情、戰備考量，凸顯國安單位對兩岸直航的高度警覺，重申軍方反對海峽東、西向直航的看法。軍方還強調，直航航線必須妥為規劃，以防止台海中線模糊化。同時亦強調，台灣海峽是國防上的天然屏障，「兩岸直航」如果僅以「東西向直接穿越海峽飛（航）行」為考量，則因海峽最狹窄處（從新竹至平潭）僅約70浬，就防衛作戰來講，縱深淺、預警短，空中戰鬥機僅需3至5分鐘就到達我領空，如果貿然接受兩岸直飛台灣海峽，將對國防安全造成重大衝擊，影響深遠{14}。
再者，國內專家學者認為，兩岸直航是一個對台灣經濟發展有著重要影響的政策，自然引起大眾的關心。然而，由於兩岸直航同時牽涉敏感的政治議題，因此，這原本是一個單純的經濟政策，卻被覆上了許多政治色彩，也使得許多原本可以很容易釐清的相關問題，也出現許多似是而非的論點{15}。有關直航所牽涉問題複雜，事務性、經濟性、政治性並存；一般人咸認只要兩岸訂定協定即可解決，然事並不單純，隨著兩岸的船舶及飛機直航對方之管轄領域，將衍生出包括入境、通關、保險、航權、業務管理等與航運有關之許多法律規定時，必須面臨國家及國際法之許多相關法律事項牽涉其中；基於經濟、便利、時效等理由，兩岸通航是有其必要性，但政府在與中共協商處理兩岸通航的實際問題時，必須就全般事務即整體考量，不能只顧慮經濟層面，而忽視國家的安全與尊嚴，即忽略社會的穩定與發展。目前政府不能開放直航之最大原因，障礙即在中共。只要中共不面對兩岸為兩個政治實體之事實，及不宣示放棄武力犯台，台灣之生存威脅即存在，為了確保國家之生存及社會之安定，政府就無法同意兩岸直航。否則中共將可透過直航之機會，全面掌握台灣的戰略、戰術、戰鬥等兵要情資，同時有計劃的進行統戰、滲透、破壞、分化、顛覆等工作，為最後階段之武力犯台行動鋪路。
此外，雖然兩岸直航不可否認的對我國的國際形象、經濟發展均有好處，惟國人切勿只見短利而忽視了真正危機的存在。在中共仍堅持我為中國的地方政府，此種矮化及對我具敵意之情況下，兩岸直航即隱藏有無限的危險，最可能的危險即為中共利用直航之便，可輕易而合法的進入台灣本島，有計畫有條理的蒐集我方產經、社會、心理、軍事情報等情形，其中最嚴重者即是軍事情報的蒐集，直接且嚴重的危害到我國家安全與生存，其影響至為深遠。
兩岸直航對國防安全之可能影響
國防安全是國家安全的基石，依上述分析，在現階段中共仍對我具有敵意及軍事威脅情況下，兩岸直航勢將對我國家安全及國防安全產生嚴重影響，茲分析如下：
一、有利中共擴張其海、空域：
台灣海峽一直是國軍確保台海安全的一道屏障，50年來，國軍海空軍部隊日夜於海峽海面、水下及上空巡邏，即不容中共稍有藉機出海蠢動，以免危及台灣之安全。如兩岸未完成相關法律而貿然開放直航；判對方的機艦將不斷假藉護航搜救或其他名目逐次擴張海峽之空域範圍，如此一來台海將成為中共與國軍勢力衝突之地，雙方極易因誤會而擦槍走火，致可能引發大規模軍事衝突，台灣西岸將成為不設防之門戶，除不利我方先期掌握突發狀況、喪失戰略預警及戰備應急準備作為，亦將不利現階段我國之國家戰略及台海之均勢平衡。
二、海峽機艦監控不易、辨證困難：
飛機與船艦之辨識係藉敵我識別器與雷達波之信號及飛報等辨證；兩岸直航後，中共機艦將橫越台灣海峽，為顧慮航運安全，必須分秒監管，但如遇惡劣天候或人為故意關閉雷達與敵我識別器時，勢將造成空地及平面通聯困難與大亂，而產生安全管制上之罅隙，若敵有不軌企圖，則極易為其所乘造成我國防安全上重大顧慮與隱憂。尤其甚者，如果中共有意藉機船從事走私偷渡，甚至載運武裝人員對台滲透進行軍事襲擊，則台灣將面臨重大之社會動盪，對國家人民造成莫大損失。
三、預警時間縮短造成反應不及：
台灣海峽是阻絕大陸與台灣之天然屏障，北窄南寬，平均寬度約100浬，以戰機速度穿越僅需時7至12分鐘，預警極為短暫，稍為疏忽則將造成重大危害；兩岸如開放直航後，來自大陸之航機及船舶數量勢必增多且頻繁，共軍一旦有意犯台，利用直航之便充分掌握我方兵要情報後以機船偽裝突襲，直接攻略我國軍重要之基陣地或佔領戰略要域；甚或利用航機偽裝故障要求降落其預想之我重要機場進行突擊，則我預警時間急速緊縮絕難從容採取處置及反制，其後果將不可想像。
在歷史上不乏因預警時間短暫而遭敵國奇襲之戰史案例，如以色列與阿拉伯國家之多次戰爭即是明顯例證。故於6日戰爭後，以國堅拒不將西奈半島交還埃及，其戰略涵意即希望藉擁有西奈半島增加以國之戰略縱深，期能拉長預警及反應時間。
四、有利中共直接蒐集我方軍事情報：
由於50年來我國倍受中共之武力威脅，因此，不論國軍據守之金馬外島、澎湖及台灣本島，均建有三軍各重要之基陣地、工事後勤設施及野戰部隊等，為我國軍確保國家安全，防範中共武力進犯之重要力量，絲毫不容許敵人之偵察、掌握，否則將自曝機密，為敵提供準確之部署情報，而有利其進犯時優先攻擊與摧毀之目標。目前電子偵蒐裝備體積小、精密度高，開放直航，中共將可利用其在航機上之潛藏相機、感測裝備等，有計畫的蒐集本島離島各地區之重要軍事戰略、戰術、戰鬥等情報；如是台灣之國防安全門戶洞開，對我而言，不可不慎。
五、減少海空訓練影響戰力發揮：
台灣因地理環境因素，位處國際海空航路樞紐之影響，航路已幾達飽和之地步；目前在我國「台北飛航情報區」內共有十二條國際航線及數條國內航線，平均每日約千餘架次航機穿越海峽上空，空域、航道可謂十分擁擠；現況下軍方可資利用之訓練空域已極為有限，加上新一代兵力因對空武器性能增強亟思增大訓練空域，如開放直航後，預見班機急速增加成長，勢必再縮減軍方現有空域、減少訓練時數，而影響新一代戰機之訓練成效及戰力無法發揮。
六、洩露我新一代兵力電子參數：
由1973年中東贖罪日戰爭至1991年波灣戰爭幾次重大戰事檢討，電子戰在戰場中所扮演的突出角色已震撼全球，啟示未來戰爭勝負不再僅憑敵對雙方常規武器、兵火力大小、數量、強弱，而是繫於雙方電子戰全般態勢之優劣；國軍為因應現代戰爭之需要與中共武力之威脅，近年來陸續換裝新的武器系統均為高科技電子產物極具機密性，不容敵偵蒐查獲相關戰術戰法，更不容敵偵知掌握；如兩岸直航，中共軍方毋庸置疑將把握此一大好機會，利用直航之機船，隱藏裝置精密電子偵蒐裝備，進行偵蒐解密，一旦台海發生戰事，則敵軍將不費吹灰之力，即可成功的對我執行電子反制及反反制，是時，國軍高性能戰機、防空飛彈、戰管、預警雷達、三軍火控與射控系統等頓成廢鐵，毫無戰力可言，此一影響不可輕忽。
七、徒增我海空防困擾及人力負荷：
兩岸在敵對狀況下開放直航先天上已具不安及不信任感。就海防及空防言，為確保台灣本島之安全，我海空軍勢必派遣海上船艦與空中兵力前往監控其有無不法行徑，或執行額外如搜救等勤務，或為防範中共趁機突襲而增加警戒兵力如此將倍增我海防及空防人力需求、戰材耗損而徒增困擾，且為防止其利用直航之便進行偷渡滲透，我必須擴增防衛艦隊、重建監偵網、加強近海防衛設施及河防配置等，政府為有效防範不法，勢將增加軍警巡邏與緝私，長年性財力消耗、物力支出，造成我國防及內政人力嚴重負荷與經費之額外負擔。
八、偷渡走私影響國家社會安全：
目前海峽兩岸尚未正式通航，然兩岸民間私下海上農漁產品走私及貿易行為已司空見慣，政府防不勝防、抓不勝抓；尤槍枝毒品偽鈔等對台灣之經濟、社會秩序等均已造成衝激，兩岸直航後可預見在利之所趨下將更行猖獗與變本加厲，中共亦極可能利用此一管道滲透不法人員如此將造成台灣金融體系崩潰、市場混亂、黑槍氾濫，嚴重危害我內部安全外，亦將使法律蕩然無存，影響社會安定至鉅。
我應有之因應作法與思維
一、單一法律制度，化繁為簡：
兩岸直航牽涉的問題極為複雜，就算政治議題可以迴避，但是就兩岸政府定位及雙方法律之位階問題，很難迴避。直航涉及航空器國籍、飛航應備文書、航空人員及民用航空器的管理、航空器失事調查及賠償責任、涉外關係法律適用等等問題。而兩岸之航空器各有其國籍編號，且各有一套法律制度，因此在形式上即使不視為國家間的問題，也無法引用國際法，最多只能按國際慣例來處理。故未來將會面對法律障礙可能有：一、國籍與國旗問題。二、證件相互承認問題。三、法律適用與糾紛處理問題。而這些問題並非國際問題，不能完全適用國際法；又非純粹屬於國內事務，亦很難適用任何一方之國內法{16}。因此首求單一法律制度，凡事化繁為簡，為兩岸通航形成共識的重要課題。
二、順應民意所趨：
行政院陸委會近3年來（自民89年7月至92年5月）在各有關單位對兩岸「直航」及「三通」實施民意調查，其結果詳附件二。顯示平均七至八成以上贊成有條件與大陸直航；到目前為止兩岸三通的速度「太快」者一成一、「太慢」者二成七、而「剛好」的佔三成八；至於是否贊成開放兩岸三通「暫不開放」10.3%、「馬上開放」10.3%、「分階段開放」59.4%；其次對於開放兩岸「直航」的影響，除近三成無反應外，認為「提高經營效率」與「影響台灣安全」分別佔35.6%與35.4%；這些經長時期、廣涉數十個單位所調查之民意依歸，必須重視及順應之。
三、構建「空中安全走廊」：
國人對兩岸「直航」及「三通」的期盼甚為殷切，日前，在兩岸構建「空中安全走廊」的構想，是前陸委會主委、國民黨智庫國安組召集人蘇起所提出，不久前在國親聯盟兩岸小組討論時獲得共鳴，成為國親政策白皮書兩岸政策的重點。蘇起表示，當年東西德對峙時，西德和西柏林的交通是一大問題，最後雙方劃定一條「空中安全走廊」，解決了這個問題，所有往來西德和西柏林的飛機，都必須經過這條走廊進出東德領空，以確保航行安全{17}。簡言之，目前兩岸直航的一大顧忌是國防安全問題，如果仿傚東西德做法，應可消除這方面疑慮。具體作法是，兩岸間可以找出兩個點，在這兩個點中間建構一條「空中安全走廊」，往來兩岸間的飛機都須經過這條走廊進入對方空域，如此一來在民航飛機辨識上將更方便，國防安全較有保障。惟此等「空中安全走廊」的構想雖屬可行，宜再作妥為規劃、訂定適用準則。
四、彈性處理、貨運便捷化
兩岸在直航議題上的政治表態都有其理由，大陸方面先是把三通定位為「一個國家內部的事務」，後來又稱三通是經濟問題「可以不去糾纏一個中國的具體涵義」；台灣則提出在「一邊一國」的前提下實現兩岸直航。雙方的爭執其實都可以彈性處理，如果中共一直指責台灣欠缺誠意，兩岸直航這個攸關雙方人民利益至鉅的舉措，何時實現，恐將遙遙無期。
評估兩岸貨運便捷的推動時程，雖然是陳水扁總統今年5月1日在朝野領袖防治SARS疫情會議上的政策指示。但實際上，貨運便捷化在兩岸之間一直持續接觸中，由於SARS疫情衝擊兩岸交流，許多貨物運輸因而出現停滯與囤積，為加速進出口的流通，中國大陸方面也有一定程度的意願促成。
據陸委會的規劃，兩岸貨運便捷化是兩岸直航的過渡性措施，同時不會只有空運，還包括海運，也不會只是貨物的單向運輸，而是雙向往來，即包括原料、半成品以及成品等。目前，這項措施的相關規劃都已大致完成，尚待主客觀條件成熟才能推動{18}。
咸認中共一貫主張兩岸直接三通，但經過多年的兩岸「交鋒」之後，已經了解到在兩岸三通無法一步到位的形勢下，必須採納朝向三通的階段性步驟，所以對金馬小三通、春節台商包機、間接直航等均予配合，對兩岸貨運便捷化採取的態度會否如此，仍有待觀察。然跡象顯示，中國大陸對兩岸貨運便捷化的態度已較為主動。套一句中共官員就三通問題常掛在嘴邊的口頭禪「通比不通好，早通比晚通好」。兩岸貨運便捷化是較少觸及政治敏感神經的新措施，在「對兩岸人員往來有利，對兩岸經貿關係發展有利，對兩岸同胞有利，對台灣工商界有利，對兩岸航空界有利」的五大有利形勢下，雙方願積極促成、務實推動。

結語
咸信心防為全民國防之一重要部分，亦為國防力量中的無形戰力；心防越嚴密，敵人越不容易滲透、分化，相對的，向心力越凝聚，戰力將越堅實。目前我國因國際政治環境、國家統獨之爭及兩岸關係，造成國家定位模糊而產生困擾心理；在現況下，兩岸通航，極易產生台海和平假象而淪喪憂患意識與降低安危警覺，進而影響國軍官兵之戰鬥意志，鬆弛軍隊戰備整備，瓦解我無形戰力。
兩岸直航已為政府既定政策，然兩岸直航因事關國家安全及國防安全，牽涉問題複雜；在中共仍對我缺乏誠意及善意，缺乏平等與互惠之情況下，政府基於國家主權與尊嚴、人民權益與福祉，也基於國防安全，至今仍無法開放直航，是有不得已的苦衷，除非作好一切準備，否則在政治及法律問題未解決前，貿然開放直航，將對我國人民權益造成嚴重損害，亦將對國家安全造成重大威脅。因此面對中共仍對我具有敵意及未放棄武力犯台前，我等必須謹慎因應有效防範。

參考資料
一、「兩岸直航之影響評估報告」再評估，林祖嘉。
二、8月份中國時報及聯合報各版。
三、直航報告／陳忠信：兩岸直航與一邊一國並不衝突92/08/14。
四、「兩岸直航問題與展望」，行政院大陸委員會。
五、國家安全與軍事戰略研究，國防大學90.7。
六、資訊戰與國家安全，林海清。
七、美國對台海危機立場之探討，國防大學90.7。
八、國防部編「中華民國八十一年、八十五年、八十七年、九十一年國防報告書」。
九、中共動武方式，國防部史編局。
十、《聯合報》報導及國防部8月29日公布《2003年中共軍力報告書》。

附件一　「直航」之安全評估
綜合評估
(一)兩岸「直航」對安全的影響，首在對國防安全之衝擊；其次為對經濟及社會安全之衝擊。至於政治及國際關係層面，其長期影響甚於短期衝擊。
(二)「直航」對國家安全的重大影響，是無可迴避的課題。為保障「直航」及「三通」後之國家安全，必須建立綜合安全的觀念及做法，從多方位、多層次建構國家的整體安全，確保國家重大利益及核心價值免於受到威脅與侵害。
(三)鑑於國防安全的關鍵性及重要性，因此，推動「直航」必須針對國防部的建議要項，包括：台海中線及海峽現狀應予維持；往來機、船宜儘量避免任意於台灣海峽航行；空中航路以採用原有之國際航線航行為宜，不宜新增航路；海運通航航道亦應予以限制及管制等，作適當的考量及合理安排。另為因應「直航」後更多的安全工作負荷，國家安全相關部署及工作重點，亦須作更積極的配合調整。
(四)由於兩岸的錯綜複雜關係，使得政治、社會、經濟等安全層面問題不易有清楚的界限，因而增加安全管理上的複雜度與困難度，如何強化安全的認知與了解，凝聚內部共識，是未來嚴厲的挑戰。
(五)「直航」將使兩岸貨品、人員、服務、資金、資訊的流動益趨頻繁，其衍生的人、貨、資金、技術等往來數量將大幅增加，其可能增加的安全管理事務將不勝負荷，因此，「直航」之安全準備工作宜及早進行；如何調整「直航」後之安全工作重點及相關部署，成為迫切課題。
(六)總體而言，推動「直航」的關鍵在於兩岸互動能否改善。假若中共對我持續採取敵對做法，企圖持續藉「以通促統」、「以商圍政」來吸納台灣的經濟力量，減損台灣的主權地位，則推動「直航」，無疑將付出巨大的安全成本，是以，政府推動「直航」，必須建構在兩岸關係改善，良性互動增加，並共同努力建立互信的基礎之上，同時也必須要有完整的安全配套，以減少可能發生國防、社會及經濟安全的成本。

註釋
註{1}　「美軍售巡迴施訓小組(MET)講習資料」，民89年2月上課講義
註{1}　時報出版社，邵宗海著「兩岸關係與兩岸對策」，頁一七一。
註{2}　摘錄時報出版社，邵宗海著「兩岸關係與兩岸對策」，頁一七六至一八一。
註{3}　麥田出版社，邵玉銘審校「跨世紀國家安全戰略」，頁一一五。
註{4}　民86年1月15日中國時報第二版。
註{5}　三北：指華北、東北、西北。四海：指黃海、渤海、東海、南海。
註{6}　民87年7月28日自由時報第四版。
註{7}　國防部編「中華民國八十一年國防報告書」，頁四十三、「中華民國八十七年國防報告書」，頁四十一。
註{8}　國防部編「中華民國八十一年、八十五年、八十七年國防報告書」。
註{9}　行政院大陸委員會「兩岸直航問題與展望」，頁五十六。
註{10}　民87年7月共黨問題研究第七期第二十四卷，宋鎮照「解析中共對台談判策略和台灣因應之道」。
註{11}　 "兩岸直航是前提，不是議題 "，台灣《工商時報》8月29日社論。
註{12}　推動「直航」所須配合進行的安全防衛措施、兵力及各種軍事部署的調整，皆須可觀的人力及經費來支應，僅國際機場及港口因應「直航」的安全整備措施，即須增加人員1,500餘人，其他各種國防事項調整及可能增加的有形及無形的國防負擔，總體成本至為龐大。
註{13}　臺灣日報92.8.16洪哲政報導。
註{14}　國防部編「中華民國九十一年國防報告書」。
註{15}　「兩岸直航之影響評估報告」的再評估，政治大學經濟系教授林祖嘉。
註{16}　中國時報　論壇 911101 兩岸直航仍需談判解決，王拓（作者為民進黨立法院黨團幹事長）。
註{17}　【記者江今葉／台北報導】見中國時報。
註{18}　兩岸直航談判難度高不如先推動貨運便捷化 (中央社記者曾淳良北京特稿)。

作者簡介
陳偉寬備役上校，原國防大學軍事學院空軍戰略組主任教官。目前為空軍學術月刊主筆、國防雜誌審查委員、及中華戰略學會研究員。

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